Zur „Messung von Fortschritten“ im Kinderrechtsschutz mittels Indikatoren
Mag. Helmut Sax, Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte
Seit nunmehr fünf Jahren läuft in den Niederlanden das Projekt „Kids count“/“Kinder in Zahlen“, eine Darstellung der Lebenssituation von Kindern und Jugendlichen auf Grundlage einer Auswertung detaillierter statistischer Daten.
Die Besonderheit liegt darin, dass Informationen von der kleinsten lokalen Kreisverwaltungseinheit bis hinauf zur Gemeinde- und Bezirksebene genutzt werden, um zwölf Indikatoren zu kinderrechtlichen Fragestellungen wie Kindesmissbrauch, Armut, Jugendkriminalität, Partizipationsmöglichkeiten etc. zu entwickeln. Die Daten werden verglichen und bewertet und daraus ein Ranking jedes beliebigen Ortes in den Niederlanden erstellt, einschließlich einer bunten landesweiten Landkarte, in welcher Problemzonen bezüglich Lebensqualität junger Menschen in rot und gut bewertete Gemeinden in grün dargestellt sind; Top10-Listen und Tools wie eine simple Karton-Drehscheibe, mit Hilfe derer zu. jedem Ort sofort die passenden Informationen abgerufen werden können, vervollständigen ein Info-Kit für die Öffentlichkeit; und mit Spannung erwartete Pressekonferenzen der Projektträger (Nationale Kinderrechtsorganisationen wie Defence for Children Niederlande, UNICEF Niederlande und weitere lokale Partner) sorgen für die entsprechende Publizität der Ergebnisse und Reaktionen, einschließlich des Jugend- und Familienministers.
Und ähnliche Publizitätszwecke verfolgt die Vielzahl auch in Österreich bekannter zivilgesellschaftlicher Monitoring-Instrumente, wie Falldokumentationen in Medien, Jahresberichte von NGOs (von amnesty international bis ZARA-Rassismus-Bericht) und so genannte „Schattenberichte“, d.h. Alternativberichte von nichtstaatlichen Netzwerken wie dem Netzwerk Kinderrechte Österreich, die in Ergänzung zu Berichten der Regierungen in regelmäßigen Abständen zur Prüfung an Expert/innengruppen der Vereinten Nationen geschickt werden. Eine Liste internationaler kinderrechtlicher Alternativberichte findet sich auf der Website des Child Rights Information Networks (CRIN).
Denn Kinderrechte sind wie alle Menschenrechte untrennbar mit Fragen der Verantwortlichkeit und des Monitorings der Wahrnehmung dieser Verantwortung verbunden. Die UN-Kinderrechtskonvention verlangt von allen Vertragsstaaten wie Österreich eine Reihe von Aufgaben zu erfüllen, um die vorgegebenen Standards umzusetzen. Das betrifft effektiven (Grund-)Rechtsschutz ebenso wie Maßnahmen der Bewusstseinsbildung (etwa in Schulen) und Aus- und Weiterbildung zu Kinderrechtsstandards für Berufsgruppen, die mit Kindern und Jugendlichen arbeiten; und es betrifft die Erarbeitung eines strukturierten Umsetzungsprogramms, das bestehende Defizite im Kinderrechtsschutz erhebt, Gegenstrategien entwirft, Prioritäten setzt und Durchführungsmaßnahmen trifft – wie es in Österreich im Rahmen des Nationalen Aktionsplans für Kinderrechte.
ab 2004 für einige Zeit – leider insgesamt nicht nachhaltig erfolgreich - versucht wurde. All diese Aktivitäten machen Monitoring, also kontinuierliche, begleitende Überwachung notwendig, um rechtzeitig auf problematische Entwicklungen in Recht, Politik und Gesellschaft reagieren zu können. Das wiederum setzt klare Benchmarks, also Ziele verbunden mit Indikatoren zur Überprüfung von Fortschritten voraus. Dass sich der NAP Kinderrechte in keinem aktuellen Regierungsarbeitprogramm mehr findet, liegt zu einem guten Teil daran, dass der NAP-Maßnahmenkatalog selbst keinen Zeitplan, Indikatoren und Strukturen für das Monitoring vorgesehen hat.
Freilich sind Indikatoren selbst noch keine Erfolgsgarantie für politischen Willen und Aktion. Und anschauliche und für unterschiedliche Zielgruppen gut aufbereitete Daten wie im Beispiel aus den Niederlanden können ein mächtiges Werkzeug zur Mobilisierung der Öffentlichkeit und von politischen EntscheidungsträgerInnen sein; gleichzeitig müssen aber – neben Grundsätzen der Transparenz und Überprüfbarkeit – auch die Grenzen der „Leistungsfähigkeit“ von Daten und Indikatoren berücksichtigt werden, gerade im kinderrechtlichen Kontext.
Das beginnt mit der Frage der Verfügbarkeit ausreichend kind-fokusierter Daten selbst: es macht einen erheblichen Unterschied, ob die statistische Beobachtungseinheit die Familie bildet, oder ein Haushalt, oder individuelle Kinder und Jugendliche (etwa wenn Eltern wie bei zB unbegleiteten Jugendlichen aus dem Ausland, gar nicht verfügbar sind). Des weiteren erfordert das kinderrechtliche Diskriminierungsverbot, dass Daten und Informationen ausreichend ausdifferenziert vorliegen, um zB mögliche Ausschlussmechanismen von sozialen Gruppen von Kindern identifizieren zu können, also Daten, die nach Altersgruppen, Geschlecht oder Herkunft unterscheiden oder ein mögliches Stadt/Land-Gefälle (etwa im Zugang zu Kinderbetreuung oder kinderärztlicher Versorgung) abbilden, oder Benachteiligungen von Kindern im Verhältnis zu Erwachsenen sichtbar machen können. Als weitere Herausforderung stellt sich die Frage des Zeithorizonts (über welchen Zeitraum gerechnet lassen sich Trends ablesen), des Verhältnisses von quantitativen und qualitativen Daten, und welche Rolle die eigentliche Zielgruppe – Kinder und Jugendliche – als mögliche Auskunftspersonen, befragt zu ihrer eigenen Lebenssituation, zu Erfahrungen und Meinungen, spielen (vgl. dazu die aktuellen Bemühungen des Netzwerks Kinderrechte Österreich, einen eigenständigen Monitoring-Bericht für und mit Kindern und Jugendlichen zu erarbeiten: „Feedback – Kinder- und Jugendbericht 2010“).
Bezeichnenderweise findet Marktforschung im kommerziellen Bereich bei Kindern und Jugendlichen längst in umfangreicher Weise statt, egal ob es sich um die Programmierung von Sendeflächen im Fernsehen, Modetrends in der Sport- und Freizeitindustrie oder Nutzerverhalten von Jugendlichen im Internet handelt – vergleichbare Marktforschung im sozialen und politischen Bereich hingegen, das Erheben von Veränderungswünschen direkt bei jungen Menschen im sozialen Umfeld oder zB in der Schule, erfolgt oft eher nur auf „Projektbasis“/Initiative weniger.
Im Kontext der Umsetzung kinderrechtlicher Standards stößt man aber auch auf noch grundsätzlichere Grenzen der „Fortschrittsmessung“ – denn Fort-/Voranschreiten sollen ja komplexe gesellschaftliche Entwicklungsprozesse (zB hin zu einer inklusiven Gesellschaft mit Kindern mit Behinderung), die sich wenn überhaupt nur in Kombination verschiedenster Kriterien und Indikatoren über längere Zeiträume erfassen lassen. Der von der Kinderrechtskonvention verlangte Nachweis eines gesetzlichen Verbots körperlicher Züchtigung von Kindern ist verhältnismäßig leicht erbracht (zB mit Blick auf § 146a Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch), schwieriger schon die Frage, ob für unbegleitete Minderjährige in Österreich ein gesicherter Aufenthaltstitel rechtlich gewährleistet ist oder nicht; und der ebenso geforderte Nachweis gewaltfreier Erziehung in der Praxis oder des tatsächlichen Zugangs zu Grundversorgung für Betroffene des Kinderhandels erfordert bereits erheblich weitergehenden empirischen Erhebungsaufwand.
Ein EU-Projekt im Rahmen der Europäischen Grundrechtsagentur beschäftigte sich 2008/09 ausführlich mit Fragen der Entwicklung von Indikatoren im Kinderrechtsbereich (im Kontext des Zuständigkeitsbereichs der EU). Dabei wurden einerseits generell zu berücksichtigende Faktoren herausgearbeitet, die Indikatoren für ein Kinderrechtsmonitoring relevant erscheinen lassen, wie Grundsätze der Gleichheit/Verbot der Diskriminierung (= insb. disaggregierte Daten), Partizipation (= besonderes Augenmerk auf Informationen unmittelbar von jungen Menschen/subjektive Indikatoren), empowerment (= zB Daten, die Aufschluss über Zugänglichkeit für Kinder von kindgerechter Information und Beratung gewähren) und Verantwortlichkeit (= zB Daten zur Verfügbarkeit von feedback- oder Beschwerdemöglichkeiten für Kinder und Jugendliche). Und andererseits wurde versucht, für die Themenbereiche Familien, Bildung, Lebensstandard und Schutz vor Gewalt und Ausbeutung jeweils Gruppen von Indikatoren zu entwickeln, die in Summe ein einigermaßen aussagekräftiges Bild darüber zulassen sollen, ob kinderrechtliche Standards im jeweiligen Land gewährleistet sind oder nicht. Dazu wurden Struktur-, Prozess- und Ergebnisindikatoren herangezogen, dh zB im Bereich Kinderhandel eine Kombination aus Nachweis gesetzlicher Regelungen, die gesetzliche Vertretung und Aufenthalt für Betroffene sicherstellen, Nachweis von Schulungen für bestimmte Personengruppen (Sicherheitskräfte, Sozialarbeit) zwecks verbesserter Identifizierung von Betroffenen und Nachweis von Daten zur Anzahl der Verurteilten wegen des Delikts des Kinderhandels.
Diese Überlegungen wollten nur einige Aspekte und Herausforderungen des Monitorings kinderrechtlicher Umsetzungsmaßnahmen mit Hilfe von Indikatoren andeuten; gleichzeitig soll aber auch abschließend darauf verwiesen werden, dass zu den staatlichen Umsetzungsverpflichtungen aus der Kinderrechtskonvention auch die Sicherstellung des Monitorings zählt, mit adäquaten Strukturen und Ressourcen, und im konstruktiven Zusammenspiel mit der Zivilgesellschaft, um die Verwirklichung kinderrechtlicher Standards in Österreich kontinuierlich voranzutreiben und im doppelten Sinn des Wortes gilt: kids count!
(Thema des Monats Juni 2010)