Kinderrechte in die Verfassung

Univ. Prof. DDr. Christoph Grabenwarter
Expertenstatement zum Initiativantrag 935/A, XXIV. GP betreffend ein Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern

Der Initiativantrag über ein Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern nimmt in 8 Artikeln näher genannte Garantien speziell für Kinder in den Kreis der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechte im Sinn von Art. 144 B-VG auf. Damit ist gleichzeitig gesagt, dass die in dem BVG enthaltenen Garantien vor dem Verfassungsgerichtshof im Verfahren nach Art. 144 bzw. 140 B-VG von Einzelpersonen unter den dort genannten Bedingungen geltend gemacht werden können bzw. in Gerichtsanträgen einer konkreten Normenkontrolle zugeführt werden können.

Der Österreich-Konvent, und dort vor allem dessen Ausschuss 4, schlug bereits die Aufnahme von besonderen Garantien für Kinder in die Verfassung vor. Allerdings war das damalige Ziel, das bis heute nicht erreicht ist, die Schaffung eines geschlossenen Grundrechtskataloges, in den die Kinderrechte integriert werden sollten.

Folgende Bemerkungen zur Bewertung des vorliegenden Antrags erscheinen mir wesentlich:

Erstens: Grundrechte für Kinder im BVG

Wenn die ohnehin einigermaßen zersplitterte Grundrechtslandschaft im österreichischen Verfassungsrecht um ein weiteres Bundesverfassungsgesetz angereichert wird, so wird kein Verfassungsjurist aus der Perspektive systematischer Ordnung des Verfassungsrechts in Freudengeschrei ausbrechen. Zu groß ist die Gefahr, dass durch immer neue punktuelle Verfassungsgesetzgebung im Bereich der Grundrechte vom Verfassungsgesetzgeber nicht bedachte Systembrüche und Widersprüche entstehen. Gleichwohl ist es besser, wenn auf eine sehr wesentliche Bevölkerungsgruppe bezogene Rechte wenigstens in einem geschlossenen Bundesverfassungsgesetz und nicht verstreut über die Rechtsordnung in Verfassungsbestimmungen garantiert werden. Insoweit bewegt sich das vorliegende Bundesverfassungsgesetz ganz auf der Linie etwa des Bundesgesetzes zum Schutz der persönlichen Freiheit aus dem Jahr 1988.

Zweitens: Grundrechtsschutz für Kinder in Übereinstimmung mit EU-Recht

Es erscheint ein Jahr nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zweckmäßig und sinnvoll, wenn der österreichische Verfassungsgesetzgeber mit der Europäischen Union insoweit gleich zieht, als er im Bereich der Kinderrechte den Rechtsbestand auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Grundrechtecharta anreichert. Damit ist für viele Sachverhalte, die sich im Grenzbereich zwischen nationalem Recht und Unionsrecht befinden, sichergestellt, dass es nicht willkürlich und durch Zufallskonstellationen bestimmt zu Differenzierungen im Grundrechtschutz kommt.

Drittens: Aufnahme von einzelnen Kinderrechten ist legitim

In der rechtspolitischen Diskussion der letzten Wochen und Monate wurde vereinzelt gefordert, dass die gesamte Kinderrechtskonvention in Verfassungsrang gehoben werden sollte. Ein solches Vorgehen wäre gewiss verfassungsrechtlich nicht unzulässig. Es ist aber auch weder verfassungsrechtlich noch völker- und europarechtlich geboten.

Für die verfassungspolitische Diskussion gebe ich zwei Dinge zu bedenken, nämlich zum einen die mangelnde Relevanz einzelner Bestimmungen der KRK und die Fülle von UN-Menschenrechten insgesamt:

Zur Relevanz:

Konventionen der Vereinten Nationen sind für alle Staaten der Welt bestimmt und haben so die unterschiedlichen sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Rahmenbedingungen, in denen Kinder in einer Gesellschaft aufwachsen zu erfassen und zu berücksichtigen. Damit ist gleichzeitig gesagt, dass nicht jede Regelung für das österreichische Rechtssystem „passt“. Gerade im Verfassungsrecht wird seit Generationen von Juristen der sogenannte „Antwortcharakter der Verfassung“ bemüht, mit dem erklärt wird, warum bestimmte Regelungen in der Verfassung stehen, andere in der Gesellschaft selbstverständliche Rechtspositionen keine zusätzliche Absicherung erfahren, weil sie einer solchen nicht bedürfen.

Ebenso verhält es sich mit den Kinderrechten wie jenem in Art. 24 KRK, der die Anerkennung des Recht des Kindes auf das "erreichbare Höchstmaß" an Gesundheit enthält, verbunden mit der Bemühenszusage, geeignete Maßnahmen zu treffen, dass durch den Einsatz leicht zugänglicher Technik und die Bereitstellung ausreichender vollwertiger Nahrungsmittel und sauberen Trinkwassers Krankheit sowie Unter- und Fehlernährung auch im Rahmen der gesundheitlichen Grundversorgung zu bekämpfen sind. Dieses Recht hat in manchen Staaten Afrikas, Lateinamerikas oder Asiens eine ganz andere Bedeutung als in Österreich. Auch die Bezugnahme auf das islamische Recht in einer Bestimmung der KRK erzeugt in Österreich beispielsweise keinen Umsetzungsbedarf.

Zur Fülle an UN-Rechten:

Wer in Österreich, das mit dem Umfang seines Verfassungsrecht, europaweit, ja weltweit an der Spitze liegt, den Verfassungsrang ganzer Menschenrechtskonventionen fordert, dem muss bewusst sein, dass konsequenter Weise auch für eine Reihe weiterer Konventionen ohne weiteres den selben Anspruch auf Verfassungsrang erheben kann. Der Berliner Verfassungsjurist Christian Tomuschat gibt regelmäßig eine Sammlung internationaler Dokumente zum Menschenrechtsschutz heraus - sie umfasst rund 600 Seiten an Menschenrechtsdokumenten, mit vielen Überschneidungen, aber auch vielen zusätzlichen Garantien vom Arbeitsleben über Diskriminierungsverbote bis hin zu spezifischen Garantien betreffend soziale Wohlfahrt, Fortschritt und Entwicklung. Ich sehe es als meine Aufgabe als Experte, den Nationalrat darauf hinzuweisen, dass ein immer weiteres Anwachsen des Normenbestandes die Gefahr der Erosion der Rechte und des Verfassungsbewusstseins insgesamt deshalb in sich trägt, weil die Fülle der Rechte zu abnehmender Kenntnis der Rechte führen kann und wird.

Dürfen Minderjährige in Haft genommen werden?

Ich möchte viertens auf ein ganz spezifisches Problem zu sprechen kommen, nämlich die Frage, ob Minderjährige in Haft genommen werden dürfen, insbesondere iZm mit aufenthaltsbeendenden Maßnahmen. Hier ist zu bedenken, dass die Kinderrechtekonvention selbst im Art. 37 die Haft für Kinder unter bestimmten Voraussetzungen vorsieht, und bestimmte Einschränkungen ganz präzise formuliert. Wer die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des VfGH kennt, der weiß, dass all das, was in Art. 37 steht, in strengerer Form von EGMR bereits aus Art. 5 der Menschenrechtskonvention abgeleitet wurde.

Der österreichische Verfassungsgesetzgeber hat etwa im Jahr 1988 den Art. 5 der Menschenrechtskonvention durch das BVG zum Schutz der persönlichen Freiheit insoweit verschärft, ganz im Sinne der Kinderrechtekonvention, indem er eine spezifische Menschenwürdegarantie für Personen in Haft ausdrücklich normiert hat – Art. 1 Abs. 4 BVG Persönliche Freiheit. Der EGMR hat bereits über Jahrzehnte ohne diese Bestimmung strenge Standards für die Haft von Kindern entwickelt, etwa insbesondere für die Dauer der Strafhaft von Kindern und Jugendlichen – alles gestützt auf Art. 3 der Menschenrechtskonvention bzw. Art. 5 EMRK.

Ich will damit folgendes zeigen: Am Beispiel des persönlichen Freiheit zeigt sich, dass eine Verankerung der Garantien der Kinderrechtekonvention angesichts einer auch im europäischen Bereich bereits weitergehenden Judikatur mit einem höheren Standard der Kinderrechte Anlass zu Missverständnissen dahingehend geben könnte, dass das österreichische Verfassungsrecht mit einer spezielleren weniger günstigen Regelung weniger weit reichenden Rechtschutz vermittelt.

Fünftens: Gesetzesvorbehalt

Ein umstrittener Punkt in den Diskussionen zum Gesetzesentwurf war auch die Einfügung des Art. 7 des vorgeschlagenen Bundesverfassungsgesetzes, der einen dem Art. 8 EMRK nachgebildeten Gesetzesvorbehalt enthält, der im Übrigen auf die Art. 1, 2 und 4 und 6 des BVG beschränkt ist. Auch hier möchte ich einige fachliche Aspekte in die Beratungen Ihres Ausschusses einbringen:

Der Hinweis auf die nationale Sicherheit ist keine vom Verfassungsgesetzgeber erfundene Gegenposition, die aufgerichtet wird, um die Kinderrechte zu schmälern. Vielmehr entspricht Art. 7 des Entwurfs praktisch eins zu eins dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 der Menschenrechtskonvention. Auch all die entsprechenden Kinderrechte in der EU- Grundrechtecharta stehen unter praktisch demselben Gesetzesvorbehalt, so wollen es die Absätze 1 und 3 des Art. 52 der Charta.

Das Gesetz bildet insgesamt einen unter den gegebenen politischen Verhältnissen möglichen, durchaus sinnvollen Schritt der Weiterentwicklung des Grundrechtsbestandes in Anpassung an die europäischen Rahmenbedingungen.

(Thema des Monats: Februar 2011)

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Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern

Verfassungsausschuss für Verankerung der Kinderrechte in Verfassung
Bericht der Parlamentskorrespondenz vom 13. Jänner 2011

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Literaturtipps